吕德文:为什么基层治理总是成了“乱折腾”?
发布日期:2023-01-17 15:59:02 来源:微信公众号“知本论”(ID:cutalk) 作者:吕德文 编辑:擎

  今日的基层干部,其政策水平并不低,理解上级政策内涵是没任何问题的。并且,基层干部因做一线工作,也了解基层实际,很清楚政策落地会产生什么后果。故而,地方政府的理性,其实是“两害相权取其轻”。简单说来,与折腾老百姓付出的代价相比,不折腾所受到的问责惩罚更大。

  这几年,为了环保,北方各省市都在大力推广煤改气、煤改电工程,再不济也要推广清洁煤。也因此,每年都会出现因环保治理而导致的各种社会问题。比如,学校因为没供暖,小学生只能晒太阳取暖;老百姓因为烧散煤,还被拘留了;因为使用清洁煤不当,多人煤气中毒。凡此种种,其实都和封灶式环保一个逻辑:地方政府为了实现环保目标,采用极端手段深度干预群众的生产生活方式,由此制造了大量社会问题。

  概言之,基层正在经历一个堪称“折腾式”治理的过程。其主要内涵是,对治理者和治理对象而言,治理过程并未产生正面效果,反而在制造负面效果,且消耗相互之间的信任。

  首先,地方政府其实是没什么好处的。客观上,各种以环保、生态为目标的治理,对很多地方政府而言,其实是弊大于利的。不仅会影响经济发展,还会为此付出治理成本。举例而言,煤改气和煤改电是一个需要耗费巨大财政的工程,北京或许可以做到,但周边的河北、山西或许就有极大压力。其次,某种意义上农民也是利益受损的。本质上,“环保”是一个现代概念,和传统的生产生活方式有极大差别。

  因此,过去农民的生产生活方式,很可能都“不环保”。养殖会污染水,烧火做饭会污染大气……简单说来,折腾式治理除了证明某种理念和政策的“无比正确”之外,并不能够给基层干部和群众带来获得感。

  这些年来,基层社会和广大群众可谓是被各种不接地气的政策折腾得鸡飞狗跳。而其中最为典型的,便是和环保有关的政策。北方如此,南方亦然。我刚刚在一个南方山区县调研,该县为了治理大气污染,竟然也严禁出现野外用火,出现一个火点也一样要受到严厉处罚——真没想到,过去一些年北方平原地区秸秆禁烧的故事在南方山区也在上演了。幸亏,南方的大气污染治理毕竟还不是重点,地方政府所受压力不算那么显性。

  但是,环保督查的威力实在是大,大气污染还好,水、土壤等污染治理却马虎不得。为了“永绝后患”,北方在“封灶”,南方又何尝不是在拆这拆那?北方农村有禁煤区、限煤区,南方则到处有禁养区、限养区。从政策执行的角度看,地方政府的行为是再理性不过,与其花大力气治理养殖污染,还不如直接把养殖业连根拔除算了,从此一劳永逸。

  非常有意思的是,调研发现,关于生猪养殖的问题,农业部门和环保部门的政策其实是在打架的:一方要恢复生猪产能,另一方则需要治理养殖污染。问题的关键是,我国现有的生猪生产主要是靠规模化的小农生产进行的,这一生产方式几乎就不可能满足环保要求。一旦环保督查,农民生计必定受到影响。

  看来,基层的折腾,地方政府的理性行为难辞其咎,它首先是政策执行的结果。然而,几乎每一次问题的出现,地方政府都要承受巨大压力。平心而论,地方政府真要为这些社会问题埋单吗?根据调研,地方政府怕是有点冤枉,很多地方领导和基层干部都甚感委屈。我这些年算是做了不少基层调研,对基层干部的所思所想也算是比较了解。今日的基层干部,其政策水平并不低,理解上级政策内涵是没任何问题的。并且,基层干部因做一线工作,也了解基层实际,很清楚政策落地会产生什么后果。故而,地方政府的理性,其实是“两害相权取其轻”。

  简单说来,与折腾老百姓付出的代价相比,不折腾所受到的问责惩罚更大。在北方农村,谁都知道多年来形成的烧柴火做饭、烧炕取暖是最经济实惠也是最有效的生活方式。并且,这种取暖方式还和北方的房屋设计、建筑建构、家庭空间等密切相关,已经深深嵌入到了家庭生计和生活方式之中。因此,煤改电、煤改气等看似只是改变了人们的热量获取方式,其实是在撬动社会的根本。

  如此巨大的变革,哪能是一项简单的环保政策可以承受得起的?哪怕是财政补贴足额,对群众的影响也是巨大的。问题的吊诡之处恰恰在于,政策越是简单,越是粗暴,其短期的威力往往越大。地方上为了完成环保大业、免于遭受问责,会选择牺牲点经济发展,牺牲点老百姓的福祉。

  更深层次的问题是,与折腾式治理相关的是,当前的基层治理正在经历一个堪称治理迭代的过程。治理的理念、方式和方法也在发生巨大转变。

  治理迭代的典型表现是,基层治理活动从生产治理转换到了生活治理。过去,基层治理主要是谋求发展。地方政府的大量工作花在发展经济,进行基础设施建设上。可以这么认为,这些治理任务有极大的合法性,老百姓哪怕不情愿,大概率也是不可能有怨气的。并且,谋发展的工作并不会深度介入群众的日常生活,对私人生活的干预是比较浅层的。这就意味着,基层治理其实是很难和群众发生全面冲突的。

  而今,基层治理主要是服务和安置群众生活,无论是环保、乡风文明建设,都意味着要深度嵌入到群众的生产生活方式之中。

  这就意味着,在生产治理时代习以为常的政策工具,很可能不起作用。简言之,对农民的“安置”,如果不仔细做思想工作,不采用引导、说服、教育的办法,而是简单粗暴地采用行政手段,效果很可能适得其反。以精准扶贫为例,这本来是一个利国利民的大事,然而,扶贫扶出仇恨来的情况实在普遍。调研的某地,连土葬改火葬和拆空心房这样的工作也闹出了几条人命。很显然,老百姓之所以反应强烈,并不在于简单的火葬或美丽乡村建设的政策问题,而是这些政策触及了人们的基本生活方式,乃至于灵魂安顿。

  非常可惜的是,近年来的基层治理,时间紧、任务重,越来越多的问题都成了政治任务,都辅以检查、考核、督查等手段,基层不敢怠慢也不能怠慢。导致的结果是,基层干部疲于奔命,一个工作没干完,另一个工作又来了,根本就没有时间和空间来理顺治理体系,以有效应对治理迭代带来的风险。

  这些年基层治理有一个明显趋势,就是越来越多的业务工作成了政治任务,导致基层治理压力陡增。扶贫、环保、党建、维稳、招商引资、扫黑除恶等都成了重点工作。那些本来是在实际承担行政任务的业务部门,转而成了督查检查部门,具体任务几乎都下沉到了乡村两级。“攻坚”成了当前基层治理的重要特征。基层治理不再依靠常规的力量来推动,而主要依赖于政治和行政力量,通过责任层层下压来推动。

  这种工作方法,虽然可以在短时间内聚集力量,有利于“攻坚”,却极大压缩和限制了基层的工作空间。基层党委、政府和干部在重压之下,只能“对标”上级考核体系,尽力完成任务,并没有时间和精力去考虑这些任务该用什么方式来完成。并且,由于各项工作都有较大的时间压力,时间紧、任务重,根本就不可能顾及基层实际。总之,基层普遍弥漫一个氛围,希望各项攻坚任务赶快结束,早点回归到常规为好。

  作为一个农村研究者,我觉得,和20年前的“三农”危机相比,今天的基层问题,实在是没理由的。未曾料到,农民不苦了、农村不穷了、农业也不算危险了,竟然问题更多了!群众不满意,干部也有怨气,真是奇怪。大时代的基层治理,是到了反思的时候了。也许,治理迭代是一个漫长过程,等不及它来解决现实问题;但我们至少可以减缓一下激进政策,让基层治理有更多的调整空间。

  作者吕德文系武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师。本文摘编自《基层中国》,原标题《警惕基层折腾式治理》

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