一、何为“基层”
在干部选拔运用上，是否具有基层工作经验是非常重要的一点。一些地方制定政策，鼓励年轻干部到基层去。年轻干部到基层工作，通常被理解为去条件艰苦的地方去，如分配调动到交通不便、基础条件差的西部地区或偏远山区去工作。假设同一批选调生，条件都差不多，其中有的到了农村乡镇工作，还有的到了城市街道工作，一般认为到乡镇工作比到城市街道工作更算是基层。
如果在可选择的情况下，有人主动到条件艰苦的地方去工作，就会认为这个干部的思想觉悟比较高，能够吃苦也愿意吃苦。不过，基层工作并不是因为艰苦而变得重要。如果将工作仅等同于吃苦，对基层工作的认识就变得庸俗化了。
到基层去工作，具备吃苦精神很重要，但吃苦本身不是目的。年轻干部到基层是为了锻炼提升基层工作能力。
什么是基层工作能力?为什么在基层能够获得一种能力?在回答这之前，先要理解何谓“基层”。
条件艰苦的乡镇虽然是基层，但是却不是基层的全部。基层不只是条件艰苦的地方，凡是与群众直接地、广泛地接触，以及在工作上需要处理与群众相关的疑难事情，都属于基层工作。
基层不是指在某个工作地方，而是由其工作性质决定的。与群众打交道，需要处理群众工作，就是基层，反之不是基层。
与群众打交道越多，需要处理的群众工作越难，面对群众越直接，面对的群众越复杂，这样的基层工作就越彻底，从中得到的锻炼就越多。
再来看看哪些地方属于基层，哪些工作属于基层工作?
以政府部门为例，比如，在县里的各个部门中，综治口的一些部门与群众就接触的较多，需要处理信访维稳等一些复杂群众工作，综治口的工作比其他一些部门的工作就更具有基层工作性质。
而在县级综治口的各个部门中，比如信访局，虽然属于接触群众较多的部门，但在信访局内部也有差异。信访局中负责办公室和后勤的工作，不同群众直接打交道，这些科室虽然在基层部门中，但是却不做基层工作。在信访局的办公室或后勤科室中工作，与接待群众来访的科室相比，所获得基层锻炼就要少的多。
基层信访要靠县乡村三级化解。通常县级信访局接待群众来访后，对相关情况进行登记，再向信访人所涉及的乡镇和村转办，碰到紧急情况，会现场让乡镇和村里的干部来安抚和将信访人带回解决。一般来说县信访局主要发挥着政策把握、制度建设、流程管理、行政考核、部门协调等职责，信访局并不直接解决群众的来信来访，大量的基层信访是由乡村两级自己解决。这样一来，信访局在县一级几十个局委办中，虽然是接触群众最多的，算是基层性质很强的部门，但是与乡镇相比，乡镇的基层性更强。当然，在整个治理系统没有比村更基层的了。
政府体系中存在大量的基层工作部门。在市一级，也存在信访局，并且国家也成立了信访局。基层并非只限定在政府和行政体系中。
比如，公立医院也具备基层工作性质。公立医院由党委领导，负责医疗业务工作的开展，人民医院最终是要对人民群众的健康负责。所以，医院对待患者时不仅要有医疗专业能力，而且还要切实关心群众。有的时候医生如果对待患者态度不友好，可能会引起投诉。
再比如，学校教育也具有基层工作性质。教育面对的是众多学生，以及众多学生背后的社会和广大群众的期待。如果仅仅按照课堂纪律完成教学，对学生缺乏真正的了解和指导，教育就变成了技术性工作，只有知识传递，而没有教育的完整功能。
过去初级教育中有一个非常重要的“家访”环节，“家访”不是形式，也不是老师上门向家长报告学生的在校情况，而是通过走入学生的家庭，去了解关于特定学生的背景性信息，全面把握每一个学生的个性基础，再去改进教学方法、制定教学内容，做到因材施教。
干部、警察、医生、教师、人民子弟兵等，他们都有这样或那样的机会与群众打交道。他们只要与群众打交道，其工作就具有了基层性。在与群众打交道时，除了干部需要懂政策、警察需要遵循执法程序、医生需要高超的医疗技术、教师熟练掌握教学技巧、人民子弟兵具备英勇战斗力之外，他们每一个人，都还要善于做群众工作。
在行政体系中，除非某一类工作在任何时候都不需要与群众接触，否则，具备一定的群众工作能力是各级干部必需的。
二、“基层”工作如何做
通过以上的举例可以看出，“基层”不是一种工作类型，也不是一种工作职务和工作层级，基层本质是一种工作性质。凡是需要做群众工作的地方都属于基层。
要从工作性质而不是在具体工作领域来定义基层，这是由党的工作要求所决定的。
我们的行政是由党所领导的，一切工作的落脚点是为人民群众服务。不过，所有的行政体系都有科层化、官僚化、封闭化的倾向，党对各项工作的领导，除了指引目标之外，还要找到破除行政弊病的方法。
在党的领导下，行政工作不能脱离为人民群众服务这个出发点。如果每个层级、每个行业、每个岗位都做到这一点，行政体系的弊病就被破除了。
所以，在开展工作时，除了极少数技术性特别强的工作之外，绝大部分部门、领域和行业，都包括与群众直接打交道的部分。而这些部门和在这些岗位上的人，是否做群众工作以及能否将群众工作做好，就构成了检验其部门履职和工作成效的试金石。
每个部门、每个岗位在国家治理和社会工作中的职责分工不同，需要具备的专业知识存在差异，但是，在应当做好群众工作这一点上是相同的。如果有的部门脱离了这个要求，就必然会出现官僚主义。做好群众工作是防止官僚主义根本的办法。
做好基层工作的本质是在开展业务工作中，还要善于做群众工作，将群众工作与业务工作融合起来。如何才能做好群众工作呢?
做好群众工作需要注意毛主席说的两点：一是“关心群众生活”;二是“注意工作方法”。
“关心群众生活”是指做工作时，将群众利益摆在第一位，对于群众的诉求、困难和需求，要有感同身受的能力。如果群众的诉求合理，存在政策依据，当然应当第一时间解决;如果不属于本部门直接解决的工作，要主动做好协调，为群众解决问题提供帮助;如果群众的要求缺乏政策依据，甚至超出合理范围，就要做好解释工作，对待群众要具备充分的耐心。
“关心群众生活”是工作的出发点，不能冷漠对待群众，更不能用一句“解决不了”去回应群众的满心期待。但是，这并不是说群众所有的需求都有可能得到满足。因为政府的能力是有限的，有的时候群众提出的要求超过了政府的能力边界，有的时候群众反映的问题背后是不同群体诉求的差异，还有的时候，群众提出的属于无法解决的历史问题，甚至有时也会有群众提出不合理的诉求。“关心群众生活”是工作理念和方向，不能变成机械的工作指标，更不能替代工作方法。
“关心群众生活”是一种目标初心，要通过科学的群众工作方法实现。
需要“注意群众工作法”，原因是数量众多的群众是复杂的，群众中包括积极分子，也包括一般群众，每个群众的想法不一样、性格不同、利益诉求也不同。没有任何一个政策同时符合所有群众的需求和口味。那怎么办?
“注意群众工作方法”的第一步是了解和熟悉群众，政策设计和工作执行者，必须全方面了解群众，在脑海中将群众进行具体画像，而不是凭借想象，靠着刻板印象不可能做好群众工作。所以，做群众工作的第一步是直接接触群众，走到人群中去，到村庄、到社区、到车间、到一线，去群众密集的地方，用心听、观察、访问、座谈，知道群众的心声，在面对群体不多时，甚至熟悉每个群众，在面对大群体时，要抓住群众的关键，还要在群众中结交若干知心朋友。
做群众工作体现了调查研究的重要性。只有懂得调查研究，才能够见到群众不尴尬，才能够让群众知无不言，才能够知晓群众，政策制定者和执行者在调查研究中获得知识并接受了教育。
“注意群众工作方法”的第二步是要认识群众和区分群众。制定政策和执行政策是专业工作，其专业性不仅体现为符合上位制度的要求，而且还包括将群众声音转化为政策问题意识，从实际出发寻求解决这些问题的办法。群众那么多，群众声音又那么多，不可能每一种声音都纳入政策。所以，政策制定者需要在倾听群众心声和调查研究中，要区分群众：区分哪些是一般性的问题，哪些是特殊性问题;哪些是合理且能够解决的，哪些是可留待以后解决的;哪些是趋势性苗头性的，哪些是偶发性或小概率事件的。通过区分群众和问题，抓住大多数、趋势性、普遍性的，这样设计的政策才有针对性、合理性和可操作性。
“注意群众工作方法”的第三步是善于组织动员群众。人民创造历史，群众是力量之源。开展工作和进行国家治理，必须要依赖于群众参与。在小的方面，比如具体到一件农村微型公共品供给，假若离开群众的参与，有可能变成好事办不好，好的政策反而引起一地鸡毛。大的工作就更不待说。开展任何基层工作，都需要组织动员群众，将群众变成主体而不是客体。
三、“基层”工作的辩证法
做基层工作，需要“关心群众生活”和“注意工作方法”，还要注意它们之间的辩证性。
是否“关心群众生活”是衡量一项工作的标尺。近年来，很多工作领域出现了形式主义和官僚主义，严格要求各个岗位上的干部切实做到“关心群众生活”，构成了反对官僚主义的关键。加上媒体的监督下，各个岗位的干部在与群众接触时，特别注意对待群众的态度。
工作态度很重要却不是根本，存在两个值得注意的现象：
一是将群众工作庸俗化。“关心群众生活”和为群众服务，并不是不做区分地满足群众所有的要求。如前面所说，群众数量众多，需求差异很大，不是所有的要求都有条件满足，也不是所有的要求都合理。实践中存在一个问题：为了求得工作平稳，一些时候出现了“花钱买平安”现象，越闹得大，问题越被重视，结果就出现了逆向的动员，客观上鼓励群众闹大。不合理的要求被满足后，表面是解决了问题，实则引出更多的问题。“关心群众生活”并不是将干群关系变成服务员与顾客的关系，“关心群众生活”需要对群众的诉求做出区分，对群众进行正向引导，服务群众的同时也要教育群众，倡导正确的社会风向。
二是一些部门和干部从“基层”工作中退出。群众工作不容易做，做的好，一时不一定被理解，做的不好，肯定不会被接受。做群众工作，每一个环节都要投入大量精力和耐心，要反复解释，不断说服。一些部门和干部越来越不愿意做基层工作，不再直接与群众打交道，能找到下级的就将接触群众的工作交给下级;找不到下级的，就专门开辟一个科室或窗口对接群众，其他人退到办公室，扎到文件和政策堆中;还有的直接聘请第三方或临聘人员，代替干部与群众打交道，如果部门的群众工作中出现失误，引发舆情，就将责任推给临聘人员。这些做法都是试图从群众那里退出来，试图将一线工作变成二线工作，将基层部门变成非基层部门，这么做的结果是干部不再与群众打交道，干部挤在办公室，官僚主义必然出现。
当前，国家越来越重视群众工作，国家越来越要求各级“关心群众生活”。但在实践中，很多部门并没有学会群众工作方法，将上级的群众工作要求，变成类似慰问群众、定期走访、写民情日记、选择少数困难群众进行帮扶、成立志愿者队伍等做法，这些做法并没有真正将群众当做主体，而将面向大众的群众工作变成了形式化活动，失去了群众工作精髓，增加了形式主义。
四、如何锻炼基层工作能力
“注意群众工作方法”很重要，没有正确方法的群众工作做不好，甚至算不上群众工作。基层工作的本质是做群众工作，所以，年轻干部到基层锻炼的目的就是培养群众工作能力。
基层不只是存在于乡村或者偏远山区，每个领域和每个层级都要与群众接触，所以群众工作能力是一种“通用能力”，是党的干部和各级工作人员必须具备的基本素质。
一般来说，层级越低与群众接触的机会越多，前台部门、一线部门也比办公室接触群众的机会多。为了更快地提升群众工作能力，年轻干部一般要下到乡镇这样的基层或是一线部门去锻炼能力。
对于年轻干部十分重要的“基层工作经验”，是指通过具体的工作实践所获得的群众工作能力。“基层工作经历”不等于“基层工作经验”。
观察发现，目前存在一种不好的趋势，一些年轻干部从机关下到基层，比如乡镇，是为了履历上获得“基层经历”，却没有真正具备“基层工作经验”。
一个人下到基层，比如县里的科员到乡镇当副镇长，或多或少能够增加他对基层工作的熟悉程度。然而，这却不能保证他就具有了良好的基层工作经验。因为，一个人在乡镇三年工作，是在办公室写材料，还是联系村庄并解决群众实际问题，所带来的能力训练是完全不同的。在乡镇这个看似十分基层的地方，也能存在很多不需要干部下到群众中去的工作和岗位。
一个后备干部能否在有限的基层实践中获得基层工作经验，能否成长为一个思想端正、具备群众工作能力的干部，不仅取决于他在基层承担的具体工作，还受其主观意识影响。
如果一位年轻干部，仅仅将下基层当做一种必要的“经历”，却没有认识到要通过基层工作实践来锻炼基层工作经验，以及没有认识到群众工作能力的重要性，那么，这样的基层工作经历所带来的效果就大打折扣。
一句话，基层工作经历不等于基层工作经验，不能将基层工作经历变成履历的完成。进一步来看，带着履历完成的目的下到基层，反而会忽视基层实践的宝贵性，忽视基层实践对一个人成长的真正锻炼，丢失了向群众学习、在群众中学习的难得机会，进而就丧失了提升和改造自己的宝贵机会。
五、越脱离群众，越出现官僚主义
做群众工作需要高超的能力，但是，对于熟练群众工作的人来说也不难。掌握群众工作别无他法，只能身体力行，在反复实践中锻炼。所以，做群众工作必须迈出第一步：走出办公室，从文件中解放出来，到群众中去。如果大部分干部能做到这一点，官僚主义、部门主义和形式主义一类问题，就都迎刃而解了。
从破除科层弊端和官僚弊病的角度看，党领导下的干部和大部分行政，都应当按照群众工作的要求开展工作，都不应变成单纯的业务部门、考核部门和政策下达部门。
现在存在的问题是，一些部门认为自己不属于基层部门，很少与群众打交道，还有一些部门尽量减少与群众打交道，从群众工作中退居到狭隘的部门专业领域，用业务工作来划定边界，离开群众工作为基础的业务部门，距离官僚主义就不远了。
由于很多业务部门都从群众工作中脱出，就无法通过接触群众去熟悉实际情况，也无法在接触实际情况中提升学习能力，这样的业务工作只有技术而变得“一叶障目”，不仅视野狭窄，而且还容易蜕变为部门利益。离开群众这一活水来源，部门就变得暮气沉沉，业务工作就会索然无味。
退出群众的部门越多，业务工作越精致，将所有的群众工作向下推，县部门压到乡镇，乡镇压到村，部门变成考核单位、督查单位，上面只负责提要求、下边落实，基层就会变得负担越来越重。问题是，离开对群众真实情况的了解，只有业务知识的部门凭什么能够制定科学的政策?离开对群众的熟悉，没有从群众中那里得到学习，这样的部门政策必然是主观主义的。
部门凭主观制定的政策，执行起来效果不好。基层又不得不执行，群众不理解，上面又是“千把锤”，基层工作越来越难，基层干部越来越辛苦。
这么一来，基层似乎真就变成没人愿意去的“艰苦”代名词了。
2024.12.18
(注：作者桂华系武汉大学社会学院教授。)
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