张宏杰:沉重的“轻徭薄赋”——官僚系统为什么不断扩张
发布日期:2023-02-02 17:22:00 来源:微信公众号“冬眠不觉晓”(ID:chunqiushijiao) 作者:张宏杰 编辑:擎

  【1】

  秦始皇建立大一统郡县制度之后,这个制度反复出现一个巨大的缺陷,就是汲取能力过度发达,很快就会超过社会的承受能力。

  在秦代之后,几乎中国每一王朝都宣称要轻徭薄赋,减轻民众负担。但是事实上,几乎每个王朝的后期,官员的横征暴敛都会导致农民揭竿而起。

  这是为什么呢?

  讲这个问题,我们首先要搞清楚一个区别,就是“名义赋税”和“真实赋税”。名义上,大部分王朝的赋税都是很低的。比如汉初制定的税率,是三十税一,非常低,在全世界都是最低水平。但是汉代人写的《盐铁论》却记载,名义上对自耕农虽号称三十税一,但实际是按亩定额征收,加上“口赋更徭之役”,已是“率一人之作,中分其功”,实际的税率达到了50%。

  明朝也是这样,朱元璋也是中国历史上最强调轻徭薄赋、减轻农民负担的皇帝,他规定的税率也是三十税一。但是实际上,明朝中后期实际税收是名义税收的十几倍,沉重的赋税导致大量的农民破产。

  为什么历代名义税率和实际税率会出现如此大的差距呢?当然是因为政府的收入不够花,只能变着花样加税。

  政府的收入为什么不够花呢?

  【2】

  第一个原因,是财政供养人员太多。

  中国历史上有一个鲜明的规律,那就是每一个王朝建立之初,官吏数量比较精简。但是随着时间的推移,无不成倍增长。

  比如唐代,初唐时厘定的京官定员只有640人。到了玄宗开元末期,京官人数达到2620人,外官人数则达到16185人。

  宋朝草创之初,内外官员不过才5000人;到了景德年间(1004年~1007年)间,已达1万多人;而皇祐年间(1049年~1053年),更增加到2万多人。南宋只有半壁江山,但是庆元年间(1195年~1200年)内外官员竟达4万余人。

  明代也是这样。世宗嘉靖年间(1522年~1566年),刘体健上疏指出,明初洪武四年(1371年),天下文职官吏数目不过“五千四百八十员”,武职官数在国初也不过为28000员。“自宪宗五年,武职已逾八万,全文武官数盖十余万。至武宗正德年间,文官二万四千六百八十三员,武官十万。”

  这是指官员。传统社会,官吏是分途的。也就是说,我们刚才说的数字都是“领导”,还不包括“科员”。至于科员也就是“吏员”数量,更是惊人,传统时代,吏员经常处于严重超编状态。吴思根据《虞谐志》计算,明代后期,常熟县的吏员超编二三十倍,一个县吏员合计为5900人。清代也是这样,比如清代河南山东总督衙门“经制书吏,上下两班,每班十名,共二十名。今现在办事书吏头班二班俱有百余名,是较经制十倍有余”,超编十倍。吴思在《潜规则:中国历史中的真实游戏》一书当中提到,学者、循吏刘衡在清朝道光年间任巴县知县,他说巴县吃衙役饭的约7000人,而巴县的额定衙役只有70人,也就是说,实际人数竟然是规定编制的100倍。

  【3】

  官僚系统为什么会不断扩张?

  第一个原因,官僚系统的不断扩张,是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具,官权是皇权的延伸。传统王朝承平日久,通常会出现经济恢复发展、人口不断增加、社会生活日趋复杂的局面。皇帝应对复杂化社会的方式,从来不会是鼓励民间组织的自我管理,他们唯一的手段是“管”,“人人而疑之,事事而制之”。通过增加机构、增加人员,来把国家和社会的方方面面管起来,以防社会动荡。“科条文簿日多一日,而又设之监司,设之督抚。”规章制度越来越多,文件越来越厚,机构越来越多。“一个制度出了毛病,再定一个制度来防制它,于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密,人才愈束缚。”

  因此,社会的发育注定官僚系统也不断延伸膨胀。官权是皇权的代表,皇帝裁撤官吏数量,就意味着要简政放权,放松对社会的控制,这是皇帝所不愿意看到的。皇帝为了自己能更有力地控制社会,不得不依赖官僚集团,因此也就没法从根本上过度触动他们的利益。

  第二个原因是,官僚体系的存在虽然是为皇权服务的,但是一旦出现,它本身就成为一个独立的利益集团,具有自我保护、自我繁殖的特点。官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租,倾向于机构不断扩张,表现在官员数量上只能增不能减,既得利益只能增加不能减少,这些特点导致的结果是行政效率不断降低。比如宋代“景祐三年正月,诏御史中丞杜衍沙汰三司吏。吏疑衍建言。己亥,三司吏五百余人诣宰相第喧哗,又诣衍第诟詈,乱投瓦砾”。也就是说,当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员,这些吏员怀疑这事是杜衍向皇帝建议的,十分愤怒,500多个吏员集体跑到宰相府去闹事,然后又跑到杜衍家门口破口大骂,乱扔瓦块石头,进行抗议。这一事件发生后,朝廷虽“捕后行三人,杖脊配沙门岛”,但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代戊戌变法期间,光绪皇帝大规模减撤冗员,成为保守派官员强烈反击的起点,不几日,变法即遭失败。

  【4】

  财政供养人数的扩张本身其实并不太可怕,真正可怕的是随着人数的扩张,背后是腐败的加剧。如此多的人拼命挤进官僚系统,并不是为了挣那份死工资,而是为了能获得寻租的机会。

  传统时代的社会运转机制是“权力决定一切”。传统社会生产生活的各方面,都是在权力的直接支配之下进行的。在传统社会,有了权力,就有了一切;没有权力,就失去一切。

  然而与此同时,中国式权力又基本不受约束。中国古代传统社会历来讲究人治,因此权力运用表现出极大的任意性。各地官员则是各地的“土皇帝”,在自己的地盘上一手遮天,说一不二,独断专行。虽然中国历代王朝为了约束权力也进行了一些制度设计,但是因为相信“人性本善”,相信教化的作用,相信“有治人无治法”,所以实际上这些制度发挥的作用很小。用孟德斯鸠的话说就是:“专制政体的原则是不断在腐化,因为这个原则性质上就是腐化的东西。”

  因此,每个王朝的中后期,腐败无不迅速发展,甚至达到无孔不入的地步。由腐败造成的民众负担加重,往往是官员俸禄的数倍、数十倍。而这种腐败通常得不到有效治理,因为在腐败导致王朝崩溃前,官僚集团是受益者,受损的只是老百姓而非政府。瞿同祖精辟地指出:“地方官员与绅商之间、群众与官吏及其从属人员之间、人民与在地绅商之间,都有着一种隐含的冲突关系。所有这些集团,都在现行体制下获得了最大的回报,唯一例外的是普通百姓。因此,尽管会有紧张(冲突),他们却没有兴趣去改变现状。”

  腐败使得税收大量流失,发展到极端,到了王朝后期,有可能税收最终到达中央的只有1/20,其他95%都流失在税收过程当中,也就是说被各级官吏贪污掉了。

  【5】

  官员人数增多、腐败蔓延,只是导致财政负担加重的一个原因,传统社会还有其他既得利益群体,比如皇族,也给民众造成了沉重的负担。

  大明弘治五年(1492年)年底,山西巡抚杨澄筹向皇帝汇报了一个消息:居住在山西的庆成王朱钟镒又一次刷新了生育纪录,截至这一年的8月,他已生育子女共94人。

  朱钟镒“生育冠军”的称号不久之后就被他的一位后代,也就是另一位庆成王所夺取。这位庆成王光儿子就多达100余人,以致出现了这样的尴尬场面:每次节庆家庭聚餐,同胞兄弟们见面,都要先由人介绍一番,否则彼此都不认识。这就是史书上所谓的“每会,紫玉盈坐,至不能相识”。到了正德初年,庆成王府终于弄不清自己家的人口数了。正德三年(1508年)2月,庆成王焦虑地向皇帝上奏:“本府宗支数多,各将军所生子女或冒报岁数,无凭查考,乞令各将军府查报。”就是说,如果皇帝不命令各将军府自己清查人口上报汇总,他已经弄不清他这个大家庭有多少人了。

  庆成王一府的人口增长,仅仅是明代皇族人口爆炸的一个缩影。

  朱元璋建国之初,分封皇族于各地,不过49人。180多年后,嘉靖三十二年(1553年),增至19611人,增长了400倍。而万历三十二年(1604年)又增至8万多人。这仅仅是玉牒上列名的高级皇族数目,不包括数量更多的底层皇族。据安介生等人口史专家推算,到明朝末年,朱元璋的子孙已经繁衍到近100万人之多。明代皇族人口增长率是全国平均人口增长率的10倍。

  为什么皇族人口增长如此之快呢?这是制度决定的。朱元璋为了让他的子孙后代们充分享受幸福,特意规定皇族不能从事任何职业。每一个皇族后代都由国家养起来。由于不能从事任何社会职业,皇族们增加收入只有一个渠道,那就是多生孩子,每多生一个孩子,国家就按等级多发放一份俸禄。所谓“宗室年生十岁即受封支禄。如生一镇国将军,即得禄千石;生十将军,即得禄万石矣。……利禄之厚如此,于是莫不广收妾媵,以图则百斯男”。俸禄如此丰厚,刺激着各地皇族拼命娶妾,拼命生孩子。

  皇族们的俸禄都来自百姓的税收。从明代中期开始,各省的长官发现,他们全省的财政收入,已经不够供养居住在本省的皇族。比如山西省全省地方财政收入为152万石,而山西王爷们每年消耗的俸禄是312万石。河南年财政收入为84万石,而需要供应给王爷的是192万石。“借令全输,已不足供禄米之半。”因此,这些皇族的存在,对百姓来说是不折不扣的灾难。

  我们上一章说到的河南福王的下场为什么那么惨呢?因为他给民众造成的负担太重了。福王朱常洵大婚时,万历皇帝一下子抛出30万两的巨款;朱常洵“就藩”时,万历皇帝一下子赐了上等良田4万顷。有了这样巨大的财富,朱常洵还不满足。他在洛阳与民争利,“河南官校藐法,横行于洛中”,“驾帖捕民,格杀庄佃,所在骚然”。这种凭借皇族的特权祸乱地方的情况,几乎在每一个王府都有发生,因此起义军对皇族才如此痛恨。

  【6】

  除了以上这几个原因,导致民众负担急剧上升的通常还有一个原因,那就是皇帝的“多欲好动”。

  秦皇汉武都是最好的例子。秦皇的事迹我们说过了,我们再来看看汉武。

  对汉武帝的评价,一般都少不了“雄才大略”这四个字,他的一生是在一个又一个大事当中度过的,“征匈奴”“征南越”“征西南”“开漕渠”……真可谓彪炳史册,光耀千秋。

  不过,“功业”与“代价”总是紧密相连的。汉武帝固然伟大,但是问题也不小。如果仔细分析,这些大事,有些是有必要做的,比如“征匈奴”“开漕渠”,有的是没有必要做的,比如“征南越”“征西南”,因为这些地区对帝国的安全并没有构成威胁。

  有些必要的事,也做得有问题。汉武帝先后开凿大量河渠,这些河渠有的发挥了作用,也有很多是计划不周,盲目兴工,最后废弃了。比如他凿渠通褒水和斜水,可惜“渠成而水多湍石,不能供漕运之用”。

  汉武帝于在位53年间,共发动战争达26次之多。其中很多次战争毫不慎重,没有必要。比如武帝后期在北方的军事行动,经常在敌情不明、准备不足的情况下,盲目劳师远征,深入绝域,带有某种赌博色彩。所以后期战争,钱基本都是白花了。因此吕思勉评价说:“……原也是做得的事。然而应当花一个钱的事,他做起来总得花到十个八个;而且绝不考察事情的先后缓急,按照财政情形次第举办。无论什么事情,总是想着就办,到钱不够了,却再想法子,所以弄得左支右绌。”

  此外,汉武帝有很多和秦始皇一样的爱好,比如“营宫室”:他先后在长安大兴土木,建未央宫、甘泉宫、建章宫、蜚廉桂观、益延寿观、通天茎台等。大都极为豪华,极尽奢靡。“于是作建章宫,度为千门万户。前殿度高未央,其东则凤阙,高二十余丈。其西则唐中,数十里虎圈,其北治大,渐台高二十余丈,名曰泰液池,中有蓬莱、方丈、瀛洲、壶梁、象海中神山龟鱼之属,其南有玉堂、壁门、大鸟之属。乃立神明台、井干楼,度五十余丈,辇道相属焉。”他也喜欢“求神仙”和“巡幸天下”,而且出手比秦始皇更豪爽。元封元年(公元前110年)第一次出巡,封泰山,所过赏赐,就用去帛百余万匹,钱以“巨万”(万万)计。此外他还“笃信幽冥,有神必祭,大礼盛典,几无虚岁”。

  纵观汉武一朝,花起钱来真是随心所欲,非常潇洒。这自然就大大加重了民众的负担。

  综上所述,虽然很多王朝开国都宣称轻徭薄赋,但是不久都会变成沉重盘剥。

  文:张宏杰,编:麻雀的理想,本文选自张宏杰的《简读中国史》。

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