制度的优势和治理的短板，在应对突发重大事件的时候，往往体现得更加充分。在此次疫情防控总体战中，基层作为联防联控、群防群治的第一线，经历了一场治理体系和治理能力的大考。其中有哪些值得总结的经验和教训?基层治理能从抗击疫情中学到什么?围绕这些话题，我们专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师吕德文。

　　实打实跟群众打交道，处理疑难问题，这是真正意义上的基层淬炼

　　在抗疫过程中，有哪些基层治理的创新之举让您印象深刻?

　　吕德文：我印象最深的是机关干部下沉一线，支援基层疫情防控。没有增加治理资源，把干部下沉下去，统一编入街道社区工作队，与社区工作人员一起参与消杀、给孤寡老人送菜、测量体温等工作，这样一来把基层工作做扎实了。对于下沉干部来说，你实打实跟群众打交道，处理疑难问题，这是真正意义上的基层淬炼。

　　干部下沉在抗疫中发挥了作用，这种战时机制对于提高基层治理能力有什么启发呢?在日常状态下，是不是也有必要让我们的治理体系进一步下沉?

　　吕德文：下沉是基层治理改革的方向。治理重心下沉，意味着权力、资源也要下沉。在这些方面，各地做得还不够。往往是事情下去了，权力还在上面。基层表面上有了做事的权力，也有做事的资源，但受到了方方面面的诸多限制。简单而言，上级只是下沉了责任，但并没有赋予基层足够的自主空间。

　　疫情倒逼街道、社区用一件件事情把群众组织起来

　　街道、社区和居民日常联系相对松散，抗疫期间个别地方出现组织动员群众不够的现象。有分析认为，相较农村，城市主要是一个陌生人社会，人们的原子化程度更高，这导致城市基层社区的整合和动员能力天然较弱。您怎么看?

　　吕德文：城市看上去是原子化的，但要组织起来也并不困难。问题是，街道社区跟群众之间关系太薄弱。社区原来是做群众工作的，现在基本上变成了承接行政任务，平时主要跟特殊群体打交道，比如低保户、残疾人、流动人口等。百分之八十的居民平常跟社区基本没什么接触，社区干部对群众也并不熟悉。加上这次病毒传染性很强，大家都不敢接触。在这种情况下，突然之间要求街道社区跟老百姓打交道，一些问题就暴露出来。

　　但是，疫情也倒逼街道和社区组织群众。比如一些社区以楼栋为单元建微信群，网格员当群主，大家一起团购蔬菜。总之有很多类似的切入点，通过一件件具体的事把群众组织起来。基层干部和群众彼此熟悉了，建立起了联系，组织力、凝聚力就会越来越强，将来都会转化成治理能力。

　　相较于服务群众，您为什么格外看重组织和动员群众?

　　吕德文：我们团队贺雪峰教授分析提出，基层治理有三重境界。第一重是提供服务，简单讲就是投入人投入资源，把钱花下去把事做成，多一件事就多配几个人。投入的资源增加了，但治理能力并没有增加。第二重是通过做事提升了基层治理能力。比如抗击“非典”时有些基层搞过应急管理，有些应急能力留了下来，这次就用上了。没有新增加资源，或者新增加很少，但把新发生的事情办得很漂亮，整个治理能力提升了。还有一种，治理能力是通过体制机制的改革实现。合理配置资源，办事效率提升了。比如北京这两年推行的“街乡吹哨、部门报到”，没有增加多少资源，但解决了一些长期积累下来的疑难杂症。第三重境界是群众自治。群众的主体性被激活了，可以进行自我教育、自我管理、自我服务。我们一定要善于组织群众、动员群众、宣传群众、教育群众，不能搞包办代替，把群众工作变成替群众做工作。

　　要让基层干部有更大的自主空间

　　怎样让基层干部真正和群众融为一体，而不是陷于报表、时效的硬压力呢?

　　吕德文：现在的街道和社区，很像是一个派出机构。做什么，怎么做，都是上级设定，做事的资源也是上级给的，做成什么样也是由上级来评判。它们自主空间很小。只能是上面让干什么就干什么，没有时间和精力去做群众工作。农村也存在类似问题。比如现在有的地方要求村干部坐班，在村一级设服务中心，表面上似乎方便了群众，但实际上弱化了基层治理能力。

　　村乡一级，主要跟老百姓打交道，你很难规定他们就得怎么怎么样。在制度设计上不能给他们太多的条条框框，要让他们有更大空间。其实基层是有积极性的，上级只需要给基层更大的自主权，把它当成一个有自主性的治理单元。基层干部最清楚他们需要做什么。

　　疫情防控指挥部、领导小组，这样的组织形式促进了治理共同体

　　抗疫过程中，我们也看到了一些发挥重要作用的组织形式，比如疫情防控指挥部，您对此怎么认识?

　　吕德文：我们党有科学严密的组织体系，党的组织深入到社会每一个角落，全党围绕中央形成统一整体，上下一心、步调一致。关键时期，能够把各方面资源迅速集中起来。比如武汉保卫战，集中了方方面面的资源，还发动了志愿者。制度设计上我们也有比较成熟的模式，比如疫情防控指挥部。脱贫攻坚也是成立指挥部。只要有重点工作，就可以用这种机制，集中力量办大事。这是我们的制度优越性所在。

　　面对突如其来的疫情，像领导小组、指挥部这样的组织形式，它的特点和价值是什么呢?

　　吕德文：学术界有“无缝隙政府”的概念，所谓“无缝隙”，是指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。政府部门之间有缝隙是常态，否则就不会分部门了。但在抗疫过程中，条块之间、条条之间，这种“缝隙”实际上弥合了很多。虽然各个部门职能不一样，但大家都在同一个领导小组或指挥部里共同做事，比如有的在物资保障组，有的在医疗救治组。在这个治理共同体内部，所有的事情，商量协调起来效率更高。这样就对组织资源进行了更为充分的动员，正式的治理机制和非正式的治理机制也相互配合。当然，这种治理共同体，也是在共同磨合和战斗的过程中形成的。所以你看到了抗疫后期，前期出现的一些推诿扯皮的现象基本上就很少见到了。

　　基层应急体制建设在制度上仍有短板

　　在此次疫情防控总体战中，基层干部发挥了战斗堡垒作用。同时，抗疫期间发生的一些事件，也与基层治理相关。您怎么看待疫情给基层治理带来的这场“摸底考”?

　　吕德文：我跟武汉基层干部接触较多。这些干部或多或少受到过一些委屈，要么受到过领导的批评，要么遭遇过群众的不理解，但是他们没有撂挑子。将近2个多月，大部分街道社区干部一直坚守在一线。他们不能回家也不敢回家。不能回家是因为随时有事;不敢回家是因为平时在社区暴露，害怕传染给家人。我们非常幸运的是有这样一支忠诚能干、乐于奉献的基层干部队伍。疫情当前，他们都坚持下来了。这让我特别感动。

　　当然，这场“摸底考”也“摸”出了基层治理中的一些短板。其中有两个重要原因。第一，无论是社区还是街道，其行政人员的配备，工作机制的配置，都是按照常规状态设计的。面对如此重大突发的疫情冲击，从常规状态突然转换到一个全新的战时状态并不容易。第二，在我国应急法律、行政法规等规定中，基层应急体制建设有很大空白。《突发事件应对法》与《突发公共卫生应急条例》两部法律未涉及基层组织应急措施、保障和权利义务的规定。《传染病防治法》规定基层组织应急措施和保障，但也仍有待健全。其他相关的国家应急行政规章虽涵盖基层组织应急体制建设的内容，但主要停留在制度规划目标层面，并未给基层组织提供应急预案的指引模板、应急操作的基本程序，也未将培训演练及应急物资储备纳入基层组织职责范围。

　　(原题为《基层治理，从抗疫中学到什么》)

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