观察者网：在村干部职业化和行政化、干部脱离群众的背景下，如何发扬基层民主，提高农民对政治生活的参与率和积极性?农村基层党组织如何密切联系群众?

　　吕德文：现在很多地方村级组织的行政化越来越严重，以前是一个自治组织，承担的行政任务比较少，主要工作是服务群众来解决村庄内部的事情，它的组织特点是自我管理、自我服务、自我教育。这几年国家治理的任务越来越多，尤其是这几年，脱贫攻坚、乡村振兴、农村人居环境整治、党建等工作都增加了基层工作人员的负担。

　　基层工作人员的负担基本上都是行政性的任务，也是事务性的工作，包括写材料报表等，这极大地挤压了村干部的精力，让他们没有时间去跟老百姓、群众打交道接触，主要也是为了完成上面派下来的细小琐碎的行政任务。

　　比如疫情期间，按常理社区干部、村干部跟群众之间应该很熟悉的，要什么资料信息很快就知道了。实际上，村干部和群众某种意义上脱离了关系，不了解群众的情况，临时要统计群众的家庭基础信息的时候，手忙脚乱，大量时间耗费在这里，这是我们现在的状况，那怎么样来解决这个问题?

　　我觉得有几个方面比较重要，第一个是要让基层组织回归到自治组织的性质上，不能把它定位成行政组织。现在很麻烦的是，不管有意还是无意，都有把村委会、社区居委会正规化的趋势，你刚才讲的那几个都是典型的表现。村干部严格意义上来讲就不是干部，也不是体制内的干部，没有工资而应该是务工补贴，他今天在村里面做了一天的事，村民委员会给他核算一天100块钱，没做事就不拿钱，做事就拿钱。

　　但是，现在每个地方财政都在保障村干部的工资，固定每个月拿钱，很多地方的组织部门都在提高村干部的待遇，这是非常错位的。把村干部当成一个有固定薪资的体制内的工作人员，其实是很不好的迹象，看上去是好心，其实办了坏事。我认为首先要把村干部回归到自治组织，拿务工补贴，他们的身份就是农民，村干部每五年选一次，选上去就是村干部，下去就是农民。

　　第二个是清晰严格的界定。这几年也有类似的措施，但是效果不好。村干部到了村级组织和社区居委会干什么事，要有清晰的定位，主要还是要完成群众内部自治事务。

　　比如村里有什么事情，有纠纷要调解，哪条路需要修，我组织大家一起来把它修好，村集体经济财产我们怎么分配，村集体资源怎样经营起来或者租给别人，这些重大事项都要讨论，需要群众自己去完成内部的事务。

　　上面的行政任务不是不该完成，村委会也有配合上级行政组织任务的职能，比方说社保要协助乡镇政府，街道要把社保交齐，这也属于服务群众的一部分。我刚才讲的事务性工作，比如抄抄写写这种应该大量减少，需要做的是纯粹的实事，他的工作空间不应该在办公室里面，应该在田间地头、在老百姓的家里面。

　　群众路线没有那么抽象、高大上，村委会把它定位为自治组织的话，没有必要搞得那么正规化。村干部如果做的不好，村民自然把他给选下去了，村干部不干事，干得好坏与否都不是基层政府担心的，基层的党委政府唯一要做的是监督有没有贪污腐败、伤害群众利益的事情。

　　接下来说怎么样改善密切群众联系，这里面有一个重要的原则，基层政府要避免包办替代，避免政府兜底。村子里面是内部的事务，现在很多地方搞人居环境治理，可以去动员引导，让村民把自己的生活环境搞得更好，但不能代替。

　　现在很多地方都是政府代替去做，村里面的街道有专门的保洁员，保洁纳入政府环卫体系，这完全没必要。反而给农民造成了依赖思想，觉得这是政府理所当然的。

　　政府帮农民把房前屋后搞干净，如果不干净了还有意见，这导致农民很被动、没有自主性、也没有参与的热情。怎么样调动群众的参与?就是政府不该兜底的就不要去兜底，政府包办代替了，群众就没有承担、商量、参与的空间了。村干部也是，村干部既然是上面发工资，上面考核的也是事务性的工作，跟老百姓和群众关系不大，所以他的政治参与、投票之类也无所谓，他觉得跟我没关系。

　　从乡镇党委政府的角度来讲，既然给你发工资，肯定是要让你听我的话，希望做的工作是我满意的。群众会认为怎么着都是选他，这一系列让我们乡村关系有点扭曲。无论是人事还是治理事务都有包办代替、正规化的趋势，我觉得国家的干预要适度，不能深入到村庄的公共事务里，尤其不能深入到农民的私人生活领域里。

　　刚发生的一个案例，我在一个地方调研，有两户农民是邻居，两家人有矛盾，A和B是邻居，B走路出口需要经过A家，那条路都是两家公用的路，然后 A家盖新房子把这个路给阻断了，导致B出不了门，没有办法通到大路上。

　　这个事情非常清楚，就是邻里矛盾，事实也非常清晰，村干部进行调解要求A把这个路给退出来就可以了，但是因为今年刚刚换届，新的村书记说那是上任书记的事，这事我不管，导致B跑到镇政府要求解决，镇政府说我没有执法权，我管不了 A，镇里推脱了，也不想介入。村里不管，乡镇又不管，B只能跑到县里面去上访，跑到县里面一上访后，乡镇政府就开始着急了，最后镇政府承诺给B家单独修一条路，以后就不要去找A家了，你说这是个什么事。

　　镇政府先是不管，后来直接包办代替，其实最重要的工作是去到B家和A家进行协调，A做的本来就不对，你要维护公平正义，结果你为了省麻烦，不想惹不好说话的A，不履行这个职责，又是为了照顾B的需求，给他单独修条路，这就叫包办代替。

　　最后这个问题看上去是解决了，实际上造成了非常大的社会不公，这个村庄彻底没有了公共性，他们两家的矛盾依然存在， A在村里面继续嚣张。包办代替的逻辑是不想去组织动员群众，不想教育群众，怕跟群众打交道，最后以兜底的形式去完成任务。

　　人居环境治理也是一模一样，因为要组织和动员群众，让他们自己去解决自己的环境问题其实是比较难的，很多地方政府自己出钱，雇佣一批环保员、环卫工，政府承担财政支出，把农民的居住环境搞好。

　　但是搞好的意义并不大，反而是制造了一个意外的后果，跟刚才纠纷调解是一样的道理，现在包办代替在我们的乡村治理里面非常普遍，本来应该是村民自治范围里面的事情，政府的包办代替反而导致了村庄更没有参与性和公共性了，公共事务解决得更不好，最后的结果就是越来越行政化，越来越依靠行政。

　　(吕德文系武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师、兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、中信改革发展研究基金会研究员)

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