“未来五年，中国的改革主题和中心议题将发生重大变化。”3 月17 日全国“两会”结束之际，国家行政学院公共管理教研部教授竹立家独家对话《中国民商》，解读和分析未来五年乃至十年，中国改革的议题、改革的重点和改革的路径。

　　“公正”将成为未来改革主要议题

　　《中国民商》：您为什么说，未来5 到10 年，中国改革主题和议题将要发生重大变化?

　　竹立家：以“公正”为核心重构我国改革话语体系是实现我国社会现代的关键环节。过去三十多年，我们改革的中心议题是解决贫困，这个问题基本已经通过经济体制改革完成。未来五到十年乃至三十年，中国将进入一个“新社会主义”发展阶段，中国改革的主题将转变为解决社会的公正性问题，就是要真正实现公正的平等，实现社会主义的核心价值。向全世界展示在新时期新阶段、全球化和信息化时代社会主义理念在中国的“新现实”。

　　中国已经步入风险社会，改革的不确定性、社会发展的不确定性也在增强。如果未来五到十年，我们在以公正为价值导向的改革没有大的突破，特别是人民群众参与政治发展进程和权力制约方面没有突破，中国的发展前途堪忧。

　　《中国民商》：应该如何理解重构“以公正为核心的改革话语体系”?

　　竹立家：这里面，要确定人民在改革中的主体地位，重申个人基本权利，像选举权、知情权、参与权、表达权、监督权。从政治发展来讲，我国社会主义民主和社会主义政治文明的核心就是要实现这五个基本权利。在具体的可操作的政治文明建设中，必须强调要真正的体现老百姓的这五个权力。如果老百姓的权力实现不了，就很难对公共权力形成有效制约，就很难遏制公共权力的腐败，很难使公共权力成为以人民为主体的权力，就很难实现老百姓在权力机构中的主体地位。最终，就很难谈得上真正意义的民主与民生。就无法实现真正意义的社会主义的公平和正义。

　　法治是治国理政的基本方式

　　《中国民商》：作为在2006 年最早提出限制“三公消费”的学者，您对李克强总理代表本届政府的“约法三章”，有何感受?您认为“约法三章”怎样落到实处?

　　竹立家：“三公消费”其实就是特权腐败。

　　我个人认为，中国反腐既要有战略层面的改革，又要有操作层面和务实性的改革，操作层面的改革就是限制“三公消费”，政府行政成本过高、过大，官本位思想过重，腐败行为严重，对政府的威信伤害非常大。

　　“约法三章”要落到实处，就必须重视政府自身治理结构。要认识到人民是权力的主体，也是政治体制改革的主体。权力不能腐败，权力要真正负起责任来，就必须按照宪法和法律的要求运行。正如习近平总书记曾讲到三个责任：对历史负责，对人民负责，对党负责，负责的前提是依法行政、依法治政、依法治官。

　　《中国民商》：从目前来看，中共和新一届政府反腐决心很大也非常坚定，在您看来，未来几年，反腐路径是否更加明确?

　　竹立家：治标更要治本。中央最近强调，要加强国家反腐败立法，从而释放出一个明确信号： 反腐败要进入法治轨道，通过制度来反腐。法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。反腐败斗争必须在法律的框架中进行，离开系统完备的法律制度，反腐败行之不远。这其中的深意，就是对权力进行制约，把权力真正变成人民的权力，让人民来监督政府。

　　“大部制”改革实质是“有效分权”

　　《中国民商》：从1982 年到这次机构改革为止，我国一共进行了7 次大的行政体制改革，几乎是每五年一次。这一次的国务院机构改革和职能转变方案比以往的6 次行政体制改革更为强调政府机构的“职能转变”，在您看来“大部制”改革的实质是什么?

　　竹立家：“大部制”改革的实质就是实现“有效分权”。把政府管不了和管不好的公共事务转移和下放，政府机构只做自己应该做的，像监管、规划、政策制定等。

　　政府机构的“大部制”改革，根本目的并不是简单的撤并机构、裁减人员、大幅度减少政府机构与人员的数量，也不是单一地追求降低政府运营成本，而是要建立一个政府机构价值明确、适应发展要求的“责权一致”的政府，使政府具有“现代政府”的基本品质，提高政府的效率与效能，达到重构政府价值的目的。因此，这次改革的实质是政府职能的转变，也就是强化机构改革的“软件”改革。

　　《中国民商》：您认为转变政府职能的关键何在?

　　竹立家： 首先，行政上的分权，是指在政府机构内部形成决策权、执行权和监督权分开。

　　其次，转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”，即“绩效评估机制、责任机制、奖惩机制”。

　　再次，转变政府职能必须实现“有效分权”

　　其含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构职能之间的权力边界，厘清权力清单，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能;二是权力下放，即尽量把上一级政府的权力向更贴近服务对象的下一级政府下放，减少行政审批的程序和事项;三是权力转移，即政府权力向社会、企业甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会的“共同治理”模式，真正使政府职能转变落到实处。

　　而政府权力的转移和下放，不但可以降低政府的管理幅度和难度，还可以提高政府社会治理和公共服务的效率和效能，而这正是我们进行“大部制”改革的重要目的和价值追求。

　　总之，政府机构改革的核心是转变政府职能，而要实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的分权结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。

　　民生是城镇化的内涵

　　《中国民商》：未来五到十年，中国社会和经济的升级，绕不开城镇化，怎么理解以人为核心的新型城镇化?

　　竹立家：城镇化是未来中国经济发展的主要增长的因素。以人为核心的新型城镇化，其实就是重视民生建设的城镇化，是以城镇化为杠杆，撬动和推进民生问题。

　　新型城镇化，民生要放在首位。政府应有效地提供义务教育、公共医疗、基础设施、社会秩序和安全、社会福利和保障、环境保障等公共物品，给老百姓一个适合更好“生存”的环境。社会的发展，无论是从价值追求的角度、还是从制度安排的角度来看，民生问题都是根本问题。

　　《中国民商》：现在很多地方政府在打“民生”牌，实际上并非真正意义上的“民生”，在未来的新城镇化建设乃至更广泛的民生方面，如何厘清这一问题?

　　竹立家：中国现在很多官员片面地认为在农村修路、修水利就是民生。这是一个误区。真正的民生就是四个方面：教育、医疗、就业和社会保障。从新一届政府的执政理念可以看出，未来五到十年，教育、医疗、就业和社会保障的投入，将会进一步加大，中国老百姓的生活质量会进一步提高，社会的健康指数会进一步提高。

　　解决民生问题的最重要工具有三个：一是公共政策制定体制，政策的基本价值和政策导向必须是符合人民的根本利益，防止政策制定被特殊团体或部门利益所左右; 二是政府责任体制，必须是以为全社会提供公共服务为目标，政府机构与公务员绝对不能形成一个特殊的利益群体，占有、侵吞、挥霍、浪费稀有的公共资源，政府不能变成一个自我服务的机构; 三是公共财政与预算体制，必须从根本上优先保证公共物品的供给，为从根本上解决民生问题提供公共财政支持。

　　改革要有价值高度

　　《中国民商》：当前社会背景下，应该如何“重构”改革路径?

　　竹立家：当前，国际国内两个环境因素影响下，我国深化改革的风险进一步加大，改革前景的不确定性进一步增强。寻求确定性未来和避免“风险社会”的改革逻辑，需要从哲学或战略高度“重构”改革路径，突出“公正”这一核心价值在重构改革话语体系中的核心地位，在这一重构过程中，社会主义“民主政治”建设是关键词，只有人民参与权力过程，社会公正才是可以期盼的。

　　首先，改革要有价值高度。这就是说，改革要以最基本的意识形态或“政治价值观”为指导，改革的目的是实现社会主义的价值理想。近些年思想理论界关于改革的争论观点杂陈，难以达成共识。之所以出现这种情况，一个重要原因是，在社会主义市场经济的新的发展阶段，关于什么是社会主义、社会主义的本质是什么、社会主义要发展和实现什么、社会主义与人类文明终极价值追求之间究竟是什么关系等重要理论问题没有得到很好的论述，致使改革的目标价值模糊化，社会主义“基本价值空置”，难以对我国现阶段社会主义现实提供有效的分析框架和解释框架，“概念工具”极为贫乏。

　　其次，改革要注重制度安排。在厘清社会主义价值内涵的基础上，改革的一个重要议题就是按照社会主义的价值要求着力推进制度改革，使“价值理想”与“制度运行”相适应，防止“制度空转”，提高制度效率，使制度运行逐步接近乃至符合社会主义的价值理念。

　　也就是说要以“公正制度”为基本制度安排构建社会主义制度体系和运行机制，真正实现人民民主，实现社会主义制度赋予人民的“基本权利”，实现人民在“权力结构”中的主体地位，并通过制度安排完成中国社会的“结构性改革”，从根本上防止权力落入“既得利益者”手中，为中国社会的现代性、为中华民族的长治久安提供最根本的制度保障。

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